朱新一等诉启东市公安局警员追截车辆行为违法并申请行政赔偿案

新一等诉启东市公安局警员追截车辆行为违法并申请行政赔偿案 【案情】 　　原告：朱新一，男。1970年8月生，汉族，在江西省乐平市96165部队服现役。 　　原告：朱新明，男，1972年6月生，汉族，住启东市近海乡海丰镇5组。 　　被告：江苏省启东市公安局。 　　法定代表人：江自强，局长。 　　2000年2月14日下午，启东市公安局交巡警警员田某等人从秦潭驾车返城途经近海乡公盖村大桥，发现三辆面包车停在桥头附近，即下车检查。朱新明发现警员检查，即驾驶苏F—A6631车驶离现场并向南开去。警员见状即驾车紧跟其后，并打开警灯，拉响警报器，在农村非道路上追车达40余分钟。当追至近海乡利民村中心路段时，朱母从车上下来，因车未完全停稳，朱母跌倒，不慎致头左顶忱部重度损伤，经抢救无效死亡。9月，朱新一、朱新明认为启东市公安局警员在实施交通管理中，追截车辆违法并发生致其母死亡的后果，要求赔偿损失，向启东市人民法院提起诉讼。启东市人民法院在7日内未立案，也未作出不予受理裁定。两原告向江苏省南通市中级人民法院提起诉讼。南通市中级人民法院指定南通市港闸区人民法院审理。 　　原告诉称：被告启东市公安局的警员驾车紧追原告朱新明所驾面包车，撞倒其母，经抢救无效死亡。事发后，被告不保护现场，却将肇事车开走并毁灭车上撞击痕迹。要求法院依法确认被告的追截车辆行为违法，并要求被告赔偿原告的实际损失174400元。 　　被告辩称：原告朱新明为逃避检查驾车驶离现场，被告为查明情况尾随其后，并拉响警报器示意朱停车检查。朱母从面包车上摔跌致死与被告的执法行为不具有因果关系。被告抢救伤者是应尽的职责，不存在破坏现场，毁灭痕迹的行为。被告要求法院判决驳回原告的诉讼请求。 　　 【审判】 　　港闸区人民法院经审理认为，被告的警员田某等人在执行公务返城途中发现原告朱新明所驾车辆停滞在桥头附近，当该车已驶离桥头并开往农村道路时，应当停止尾追，而被告先后使用警灯、警报器，尾追长达40余分钟，直至发生人员伤亡事故。被告认为在非道路上尾追违章车辆符合江苏省公安厅关于“交通巡逻警察道路治安管理暂行规定”的规定，并不构成违法。但警员在非道路上实施追、堵车辆是履行追捕违法犯罪嫌疑人的法定职责，而本案原告朱新明不属违法犯罪嫌疑人，仅仅是违章停车的车主。被告的警员对民用小客车在非道路上实施长时间的追截没有法律依据。 　　原告认为其母被被告警车撞伤致死，因其母身上并无撞击点，也无其他证据佐证，根据法医学和司法鉴定科学技术研究所关于“朱母系摔跌致死”的鉴定结论，朱母之死与被告尾追车辆行为不存在直接的因果关系；但朱母之死是在被告警员缺乏法律依据的情况下，使用警灯、警报器，并较长时间的追截的过程中不慎跌伤致死，朱母之死与被告的行为具有一定的关联性。从公平执法、公正处事出发，被告对朱母之死负有一定责任，并承担相应经济赔偿。 　　原告认为被告破坏现场，毁灭痕迹，证据不足，依法不能成立。被告没有保护现场，是应抢救受伤的朱母急需，应予支持。依照最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第六条第二款、第二十七条第一款第三项的规定，该院于2001年4月4日作出判决： 　　一、确认被告启东市公安局的追截车辆行为违法。 　　二、被告启东市公安局于本判决生效后10内向原告朱新一、朱新明赔偿人民币52320元。 　　本案案件受理费100元，由被告启东市公安局负担。 　　一审宣判后，启东市公安局不服，向南通市中级人民法院提起上诉称：被上诉人朱新明违章停车且拒绝、阻碍执行公务，具有明显的违法性；上诉人根据有关规定有权追截和查处违章车辆，原审法院认定上诉人追截车辆行为没有法律依据是错误的；被上诉人之母死亡与上诉人执行公务行为不具有因果关系，依据我国国家赔偿法的有关规定，被上诉人不应承担赔偿责任，请求二审法院撤销原判。 　　朱新一、朱新明辩称：上诉人启东市公安局警员追截车辆的违法行为清楚。自己母亲是在上诉人违法执行公务中死亡，其死亡与上诉人的违法行为之间具有因果关系，上诉人应当承担赔偿责任。 　　南通市中级人民法院经审理认为，朱新明违章停车，启东市公安局交通巡逻警员根据《中华人民共和国道路交通管理条例》的有关规定有权予以纠正和处理。在朱新明驾车离开停车禁区后，上诉人长时间的在非道路上使用警灯、警报器对其尾追，直至被上诉人之母摔跌致伤才停止，其行为不符合江苏省公安厅关于《交通巡逻警察履行道路治安管理暂行规定》的有关规定。交通巡逻虽然具有堵截逃犯及其他违法犯罪嫌疑人的职责，但本案被上诉人朱新明仅有一般违章停车之过错，不属堵截对象，因此，上诉人对其长时间实施追截没有法律依据；被上诉人之母经有权部门鉴定为摔跌重度颅脑损伤死亡，该死亡是在上诉人追截过程中摔跌致死的，与上诉人的违法追截车辆行为存在一定的因果关系。上诉人对被上诉之母的死亡负有一定责任。原审法院判决确认上诉人追截车辆行为违法并由上诉人赔偿被上诉人小部分损失并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于2001年6月16日作出判决： 　　驳回上诉，维持原判。 　　二审案件受理费人民币100元，由上诉人启东市公安局负担。 　　 【评析】 　　本案是一起由行政机关的事实管理行为引发的行政诉讼并赔偿案件。审理中涉及以下两个法律问题： 　　一、行为违法的确定 　　客观现实生活中的行为违法，总是以多种多样的具体形式表现出来的。本案是通过非要式的事实管理行为表现出来的，这较之要式的具体行政行为在确定违法上有一定的难度。但既属违法，又总具有一定的共性，即任何违法行为都存在两个基本点：一是任何违法行为的一般特征和构成要件；二是行政违法行为本身的本质和特征。将二者结合，既把握一般性又把握特殊性，方能全面、正确地认定一行政行为是否属违法范畴。有些人对公安机关的追截车辆行为被确认为违法不理解，只注意到行为的一般性特征，而忽略了其特殊性的一面。任何违法行为都必须由违法行为主体、违法行为客体、违法行为客观方面和违法行为主观方面四要件构成。行政事实管理行为尽管不具备要式特征，但违法的确定，同样也离不开这四个方面，否则就不可能构成行政违法。下面我就分别从四个方面对这一行政行为作简要的考证： 　　从行为的主体上去分析，行为主体是交通巡逻警员，其执法行为在执行公务的返城途中，属执行公务即道路交通管理的延伸。对违章停靠车辆实施管理属其法定职责，因此，被告警员的管理行为没有出现无权、越权或与行政职权无关的法律形态，被告警员是适格行政执法主体； 　　从行政行为主体的主观心态去考察，似乎很难确定警员的主观过错。在主观方面行为主体没有过错，那么该行为就不能被确定为违法。其实不然。行政公务人员具有职务上特定的预见义务和具有较高的预见义务的能力。《交通巡逻警察道路治安管理暂行规定》中规定，交通巡逻警察具有在非道路上对逃犯或其他违法犯罪嫌疑人进行堵截的职责。而本案中所堵截的对象是违章停靠车辆的车主，且已自行离开禁停区，显然不属“规定”所规定的堵截对象。 　　对此，被告的警员主观上是应当明确知晓的。因其自身主观上的原因没有预见到其行为与规范性文件的要求和事实相违背，即构成主观上的过错。 　　从行政行为客体去研究，本案的行为客体是道路交通管理秩序。人们容易将行政行为所具体侵害的对象作为客体来研究，这显然有失偏颇。对象与客体是有区别的。行政行为的对象是行政行为所直接指向的物或人，行政行为的客体是行政行为所要保护的一种社会关系或管理秩序。作为行政行为指向的对象及其后果，总是明显地表现在我们的视野之中，但作为行政行为所要保护的一种社会关系有时候并不清晰，但并不能因此而否认客体的客观存在，或以对象替代客体。本案中，被告警员的事实管理行为似乎在保护正常的道路交通管理秩序，而不是在侵犯或影响这种秩序，因为原告朱新明所驾车辆停靠在不该停靠的地方，被告的警员对其实施监督、检查是正当、合法的，是对道路交通管理秩序的维护。但一旦朱新明所驾车辆自动离开禁停区，道路交通管理的这种违章秩序已恢复正常。被告警员无视这种业已恢复正常的道路交通管理秩序，而在非道路上对该车实施长达40多分钟的尾追，该车慌不择路，仓惶逃遁，使本已恢复正常的道路交通管秩序伴随着恐怖的警报声，夹带着鸡飞狗叫，又混乱起来。并且发生朱母从急速运转的汽车中仓惶下车而摔跌致死的严重后果，能说这种事实管理的行为没有违法侵犯客体吗?最后，从行政行为客观方面去衡量。衡量标准是看事实管理行为是否具有行为客观外在表现和符合法律规范的内在要求。行为客观外在表现是行为的自然属性，行为符合所依据的法律规范内在要求是行为的法律属性。当行为失去自然属性，则失去违法行为存在的客观基础。 　　如果忽视行为的法律属性，则无从确定行为违法的性质和特征。违法行为的自然属性与法律属性相辅相成，构成违法行为的客观方面的全部内涵。违法行为的自然属性，前面已经作了充分的展示，这里有必要对其法律属性稍作剖析。因为离开法律规范的内在要求，难以对违法行为作出客观的价值评判和法律评价。被告的警员对违章停靠的车辆进行检查、处理，是依照江苏省公安厅制定的《交通巡逻警察道路治安管理暂行办法》实施的。从这个意义上讲，被告的事实管理行为也不属没有法律规范依据。该规范性文件规定交通巡逻警察履行道路治安管理职责时，对逃犯及其违法犯罪嫌疑人堵截不受管辖区域限制。而对其他交通违章行为的查处，受到交通道路的区域限制，显然，本案中驾驶员驾驶的车辆在交通道路上违章停靠属被告警员的管理对象和管辖区域。被告的警员在非道路上对已离开违禁区域的车辆追截，既不属被告的管辖区域，又不属被告应当追截的对象，被告的行为与规范性文件明确规定的内容不相符合，属行为与规范性文件的要求不一致的违法行为，这就是本案行政行为的法律属性。因此，一、二审法院认定被告对原告的追截行为没有法律依据显得不够具体、准确。 　　准确地说，被告对原告的追截行为不是没有法律依据，则是与规范性文件所规定的内容不相符合，构成行政行为内容上的违法。 　　综上的四个方面的粗略分析，被告的事实管理行为被法院判决确定为违法，是成立的。 　　二、行政责任的承担 　　行政违法与行政责任是两个各自独立又密切相联的行政法律问题。对行政违法必须辅以行政责任予以制裁或惩诫，行政违法者才能正视违法，从而减少直至从根本上杜绝违法。行政责任是对行政违法作否定性评价内容的组成部分。从理论上讲，它应始终与行政违法保持一种对应关系。在实践中，不少行政违法并没有承担行政责任，并不是行政违法不应当承担行政责任，而是由于违法者的主管机关怠懈追究，或者被侵害者没有要求追究其责任，或者侵犯的是国家、公共利益而无人追究，或者违法情节轻微不需要追究，或者时过境迁而失去追究责任的实际意义等多种情形。本案中，被告应不应当承担因行为内容违法而造成的行政责任呢?存在三种观点：一种观点是被告只承担一般的行政责任，不承担行政侵权责任。其理由是行政侵权责任的承担必须是行为与损害结果之间客观上存在着必然的联系。本案中，追截车辆行为属行为内容违法，只承担被法院判决确认违法的行政责任，这种追截车辆行为并不必然导致朱母摔跌后死亡的结果发生，朱母死亡结果的发生是朱母自己行为所造成的，责任只能由死亡者自负。另一种观点则认为被告应承担全部行政侵权责任。持这种观点的人认为，朱母死亡结果的发生是在被告违法行使行政职权中所造成的。如果被告的警员严格依照规范性文件行使管理职权，显然不会发生死亡的结果。一、二审法院没有采纳上述两种观点，而是选择了第三种观点，即行政违法程度与行政责任水平相一致原则。任何法律意义上的行为都会产生一定的法律后果，合法行为产生肯定性法律后果，违法行为产生否定性法律后果。对行政主体的行政违法行为，法律必然给予责任上的否定性评价。确认行为违法的判决就是法律对行政违法行为给予责任上否定性评价的具体体现。这种否定性评价就是被告承担行政责任的基础和前提。但在落实具体行政责任时，又必须对事态的整个过程和结果的造成诸因进行客观地评判，这种评判包括：起因、致因。致因中又包括根本致因和相关致因。本案中，起因是原告朱新明的违章停车。原告方的过错可以减轻被告责任的承担。导致朱母死亡结果发生的原因是多个，一是朱母在车辆快速运动中慌忙下车，二是朱母年龄偏大（60岁），三是车辆的快速运动是被告警员快速追截所致。这里朱母死亡的直接、根本致因是朱母在车辆快速运动中慌忙下车。被告的警员快速追截车辆是朱母死亡的相关因素。为何说是相关因素呢?因为违法追截车辆行为并不必然导致朱母死亡，违法追截车辆行为成为客观造成朱母死亡的外部条件。一、二审法院的判决体现了行政违法程度与行政责任承担水平相一致的原则，体现了实事求是的精神，显得公平、公正。