张建舟诉长安县人民政府及第三人王福慧土地使用证纠纷案

张建舟诉长安县人民政府及第三人王福慧土地使用证纠纷案 【案情】 　　原告：张建舟，男，1918年11月15日出生，住长安县斗门镇南街387号，农民。 　　被告：陕西省长安县人民政府。 　　法定代表人：钱引安，县长。 　　第三人：王福慧，女，1940年8月出生，退休工人。 　　张建舟于解放初从他人处购买位于长安县斗门镇什字牛兆吉刀把型院落南侧安房两间居住，并在牛兆吉宅基东段无人使用处扎堵圈、推放柴草。1971年8月，斗门工商所以牛兆吉的房屋被私改为由，持牛兆吉房屋产权证要求张建舟退出其所占用牛兆吉宅基东段的地皮。双方当时达成协议，并建成界墙。1971年10月18日，向阳公社革委会（现斗门镇政府）依据张建舟的申请，同意其继续使用原猪圈及堆放柴草的宅基地，以解决张的养猪问题。1982年张建舟在此地上搭建简易房，1985年又将简易房翻建为三间平板房。1994年工商局将原牛兆吉的地皮办理了长安国用（94）1447号国有土地使用证。1997年11月长安县人民政府依据第三人王福慧持1968年3月18日购买牛兆吉的房屋及附带地皮契约，给王福慧办理了长安国用（97）174号国有土地使用证。王福慧持此土地使用证，于1998年5月19日向长安县人民法院提出民事诉讼，要求长安县工商局与张建舟退还其宅基地，拆除地面附着物。长安县法院裁定不予受理。王福慧不服向西安市中级人民法院提出上诉，西安市中级人民法院审理后认为，王福慧诉争之地，因长安县人民政府对此于1994、1997先后签发两个土地使用证，分别确权归长安县斗门镇工商所及王福慧使用，该地出现两个使用证，属土地使用权争议问题，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。1998年6月5日长安县人民政府以长政发（1998）84号文件注销原发给斗门工商所的（94）1447号国有土地使用证。王福慧又于同年8月5日向长安县人民法院提起民事诉讼，要求张建舟排除妨碍。长安县法院认为王福慧持有政府验发的土地使用证，使用权合法，应予支持。张建舟虽对争议地皮使用多年，但无合法手续，且1971年张建舟与斗门工商所已明确了界畔，原牛兆吉的空地皮归工商所，应属国有土地，向阳公社同意张建舟使用属越权行为，故判决张建舟在判决生效后一个月内拆除占用王福慧东段宅基地上的所有建筑物和附着物，土地归王福慧使用。张建舟不服，上诉至西安市中级法院。二审以该案需以行政诉讼案立案为依据，裁定中止诉讼。二审期间，张建舟于1999年3月12日向长安县人民法院提起行政诉讼，以侵害其宅基使用权为由，请求撤销长安县政府给王福慧颁发的（97）174号国有土地使用证。 　　 【审判】 　　长安县人民法院经审理认为，被告长安县人民政府在未撤销长安国用（94）1447号国有土地使用证的情况下，对同一宅基地又向第三人王福慧颁发了长安国用（97）174号国有土地使用证，出现了部分重复确权，在颁发上述两个国有土地使用证时，四邻界畔确认不明确，对原告张建舟经原向阳公社革委会同意使用的土地，未依据国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条之规定处理，被告颁发的（97）174号土地使用证事实不清，程序违法。判决撤销长安县人民政府长安国用（97）174号国有土地使用证。一审宣判后，长安县人民政府、第三人王福慧不服，以原判认定事实不清，原告张建舟诉讼超过时效，且不符合原告主体资格等为由，提起上诉。要求撤销原判，驳回张建舟的起诉。 　　西安市中级人民法院二审认为，长安县人民政府给王福慧颁发的（97）174号国有土地使用证，是1997年11月5日作出，被上诉人张建舟于1998年9月1日知道，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，张建舟应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提起诉讼，但其1999年3月12日才提起诉讼，已超过诉讼时效，人民法院不予保护。上诉人长安县人民政府及王福慧以被上诉人张建舟之起诉超过诉讼时效的理由成立。原审认定事实不清，适用法律不当，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项之规定该院于1999年8月23日作出裁定： 　　一、撤销长安县人民法院（1999）长行初字第10号行政判决； 　　二、驳回原告张建舟的起诉。 　　一、二审案件诉讼费、受理费共290元，由张建舟承担。 　　终审判决后，张建舟不服，提出申诉，西安市中级人民法院通知驳回其申诉。张仍不服，又向陕西省高级人民法院提出申诉。陕西省高级人民法院于2000年11月6日作出裁定指令西安市中级人民法院对该案进行再审。 　　经再审，所查明本案事实与原审认定事实基本一致，惟有1971年8月长安县斗门工商所要求张建舟退出其所扎猪圈，堆放柴草占用牛兆吉东段地皮，双方当时达成协议一节，无证据印证，张建舟亦提出复印件协议上的“张建州”之签名亦非其本人所写，否认该协议真实性。 　　又查，张建舟所提交的其使用争讼地皮是经向阳公社革委会同意的，有1971年公社的批条为据。批条载明：“……经公社研究同意将……张建舟宅基地对端的后边墙外的地由张建舟使用，以解决养猪问题”。这与同时期公社给其他社员的宅基地审批手续不符。1981年10月27日斗门镇（即向阳公社）革委会书面申请斗门工商所，要求使用原牛兆吉宅基以作电管站用地。 　　次日，斗门工商所书面通知斗门镇公社斗门大队，要求张建舟拆除猪棚等杂物，收回该地，另行安排。 　　再审认为，张建舟不是长安县人民政府作出颁发（97）174号国有土地使用之具体行政行为的相对人，其起诉时效应适用最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条之规定为一年。原二审裁定以张建舟超过时效驳回张之诉有误，应予纠正。原二审裁定依法应予撤销。长安县人民政府所作颁发给王福慧（97）174号国有土地使用证，系依据该王持有1968年牛兆吉与其买卖契约及牛兆吉1951年土地房屋所有证，因1998年6月5日长安县人民政府将原（94）国土籍1447号国有土地使用证注销，从本案张建舟起诉时已不存在（94）1447号与（97）174号两证重叠的问题。而张建舟认为（97）174号土地使用证的颁发侵犯其宅基使用权缺乏证据证实。因为，一、张建舟未取得该争讼之地的使用权；二、其所提交1971年向阳公社革委会的批条系使用该地的合法手续不能成立。从权限上看，该地属国有土地且一直在斗门工商所名下，公社革委会对此无权支配。从内容上，批条只是说明给张建舟解决养猪问题，而该张在此地建平板房三间，违背了批条的内容规定；从形式上，该条亦不符合同时期公社革委会审批宅基地的正式手续，该争讼地皮虽由张建舟一直使用，但斗门工商所一直主张权利，原一审判决适用法律有误，判处不当，应予撤销，长安县人民政府所作颁发（97）174号土地使用证之具体行政行为事实清楚、符合法定程序，应予维持。遂依照原最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一百一十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》和一百八十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项之规定，西安市中级人民法院于2001年4月5日作出判决： 　　一、撤销长安县人民法院（1999）长行初字第10号行政判决和西安市中级人民法院（1999）西行终字第061号行政裁定及西安市中级人民法院（2000）西行申字第29号驳回再审申请通知； 　　二、维持长安县人民政府所作颁发长安国用（97）174号中华人民共和国国有土地使用证之具体行政行为； 　　一、二审案件受理费290元，由张建舟承担。 　　 【评析】 　　本案是一起因宅基地使用权纠纷而引起的行政诉讼案。本案在对事实的认定方面，一、二审及再审基本一致。惟在对有关法律的理解和适用上，认识不同而导致出现不同的法律后果。 　　一审判决撤销长安县人民政府颁发的土地使用证的主要理由是，县政府向第三人王福慧颁发的土地使用证是政府重复确权，该行为未依据国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条“原由铁路、公路、水利、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者。……”之规定，属事实不清，程序违法。 　　二审裁定驳回张建舟之起诉的理由，则是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”之规定，而张建舟起诉时效已超过三个月。 　　再审撤销一、二审判决裁定的主要原因是一、二审适用法律有误。 　　首先，从程序上分析张建舟是否是具体行政行为的相对人，其起诉时效应限定为多长时间，法律对此如何规定，应适用什么样的法律规定，是本案认定张建舟起诉时是否超过时效及再审撤销二审裁定正确与否的关键。 　　从本案事实看张建舟不是具体行政行为的直接针对人，因长安县人民政府所颁发或撤销的国有土地使用证均未涉及张建舟，亦没有将被诉具体行政行为告之张建舟的证据。据此，应当推定张建舟不知道作被诉具体行政行为的内容，故对其诉讼时效应当适用原最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称“意见”）第三十五条“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期最长不得超过一年”之规定。该规定表明国家对非具体行政行为相对人诉讼时效的放宽，体现了法律的公正。因为在实践中，行政机关在作出具体行政行为时，仅将其具体行政行为告知相对人，并不告知相对人之外的关系人。若对这些关系人亦以行政诉讼法第三十九条来限定其诉讼时效，对这些当事人显然是不公平亦或是苛刻的，故再审依据“意见”第三十五条之规定，认定张建舟诉讼时效应为法定起诉期限届满后一年，而撤销二审裁定是正确的，体现了公正公平的法律精神。 　　其次，从实体上分析长安县人民政府向王福慧颁发长安国用（97）174号国有土地使用证之行政行为是否合法有效，是认定一审判决正确与否及再审撤销一审判决正确与否的关键。 　　查原审卷中记载，长安县人民政府向斗门工商所颁发的（94）1447号国有土地使用证在面积上将属王福慧使用的部分土地面积确权为斗门工商所，1997年在未撤销该土地使用证的情况下，根据王福慧提交的有效证件，长安县人民政府又向王福慧颁发了长安国用（97）174号国有土地使用证，该使用证将应属王福慧使用的宅基地再次确权于王。事后，长安县政府发现（94）国土籍1447号土地使用证有误，遂于1998年6月5日以长政发（1998）84号文件注销了长安国土籍（94）1447号土地使用证。而张建舟向人民法院提起行政诉讼是1999年3月12日。即是说，从本案张建舟起诉时已不存在（94）1447号与（97）174号土地使用证两证重叠的问题。且张建舟认为（97）174号土地使用证的颁发侵犯其宅基地使用权缺乏证据支持。张建舟虽使用该争讼之地多年，但属不当使用，其并无国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称若干规定）第三十五条所列“1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用……”的事实根据。因为该争讼之地，原业主为牛兆吉，1968年牛将该争讼之地出售于王福慧，土地国有后，其使用权当属王福慧，而张建舟向法庭提交的1971年原向阳公社革委会的批条认为，该条系其使用该争讼之地的合法手续不能成立。该批条只能证明当时该争讼之地王福慧未使用、属空地时让张建舟解决养猪问题，而张建舟却在无任何审批手续的情况下，擅自在该争讼之地上建平房三间，违背了批条内容规定。另外，从该批条形式上，亦不符合同时期公社革委会审批宅基地的正式手续。基于以上原因张建舟使用他人争讼宅基地情况，不适用《若干规定》第三十五条所列情况，所以，一审判决撤销长安县政府所颁发的长安国用（97）174号国有土地使用证是错误的，属适用法律错误，再审判决将其撤销，维持长安县人民政府所作颁发长安国用（97）174号国有土地使用证之具体行政行为，是正确的。